应对环境突发事件 —— 功夫远在应急外

为《世界环境》杂志供稿

        谈到应急处理,人们往往首先想到的是事件发生之后的快速反应。然而,冰冻三尺非一日之寒,环境突发事件的应急处理是一个系统工程,所需的功夫远在单纯的应急处理之外。

        第一要务是排除环境事故的隐患,减少所谓的“突发事件”;同时,有关政府部门自身应加强环境安全和公共健康意识,不断完善、熟悉并严格执行有关应急预案;另外,不应忽视环境信息公开,要加强突发事件应急处理知识的公众教育,及时向公众告知正在发生的危险,以便积极应对。

处理得最好的事故是“没有发生的事故”

        事故发生后,应急处理再及时、再得当,也会对环境、公众健康、财产造成一定的损害,而事故处理所耗费的公共资源更不必说。所以,最重要的是防患于未然,处理得最好的事故其实是“没有发生的事故”。

        近年来,我国环境污染事故频发,绝大部分的所谓“突发事故”都是人为原因造成的。有些事故发生的直接原因虽与天气、地质灾害等自然条件有关,但这些自然因素的影响其实长期存在,总体来说,其发生也是可预见的。事故发生的深层原因,仍然是长期对环境安全隐患视而不见,例如尾矿矿渣违规大量堆积,赶上下雨或山洪暴发便造成溃坝;工厂长期违法偷排,危险化学品也缺乏妥善管理,一旦人员操作失误或设备故障便造成严重的水体污染。这样的例子比比皆是。

        这些环境污染事故对自然生态造成的破坏和给居民的生活带来的伤痛是难以弥补的,然而,究其原因,无非是设计缺陷、管理不善、意识淡漠等,这些事故居然就是人为“制造”的。对于一些环境破坏高危行业(如采矿、危险化学品的运输及使用、深海石油开采等),必须要在项目设计、选址、环评阶段,就进行全面考虑,避免埋下隐患。

        在这方面,其他国家的教训也给我们以警示。2010 年4月,发生在美国墨西哥湾的特大漏油事故,导致11名工人丧失, 6475平方公里海域被油污覆盖,漏油持续3个月才成功封堵油井,共有9亿升原油漏入美丽富饶而又生态脆弱的墨西哥湾。事后,美国自然资源保护委员会(NRDC) 在《深海危机——墨西哥湾漏油事件》一书中分析并反思了各种直接或间接导致事故发生的深层原因。石油行业技术发展突飞猛进,而政府监管部门的监管能力反而跟不上其发展。他们之间的人员流动和腐败等因素,又导致监管者和被监管者关系暧昧,在立项审批和环评中开绿灯。深海作业本身就具有极大的不确定性和危险性,石油企业在利益驱动下不断前往更深的海域勘探开发石油,同时又迫于安全保障措施、设备的高昂费用和工期压力,在施工和操作中“一切从简”,再加上监管力量的薄弱,一系列错误最终酿成大祸。

        所有这些问题,我们是否也感到似曾相识呢?随着中国工业各领域的高速发展,各类工程技术难度与环境风险的增加在所难免。在前期有效降低项目的环境风险,应是国内工程和海外投资项目中最基本的要求。

        在石油资源日趋匮乏同时需求量猛增的情况下,国内石油企业也将目光投向了海外石油开采,包括在加拿大阿尔伯特省北方森林深处找到油砂资源。拟与加拿大恩桥天然气管道公司合作的“北方门户”项目如得以实施,每天将有50万桶原油,穿越1117公里,从内陆的阿尔伯特省输送到沿海的不列颠哥伦比亚省。输油管线沿途要穿过785条大小河流(包括该地区3条主要河流的源头)、农田、地质条件复杂的山地峡谷(山体滑坡多发)和古木参天的原始森林等众多珍惜野生动植物的栖息地、繁殖地,到达沿海地区后将原油注入大型储油罐,并转用巨型油轮运输,油轮还要在满是暗礁的内水水域航行185公里才能将原油运出。整个过程危险重重,漏油的风险就像是时刻悬在头上的一把利剑。且不说油砂开采和炼油本身环境污染大、效率低,单是在如此高风险的环境下作业,漏油这颗人为埋下的“不定时炸弹”就需要投资者审慎对待。在当地原住民组织激烈的反对声中,有何措施能够保证这“炸弹”不炸?这些对于投资者来说都是不容回避的问题,不仅事关环境责任,也事关投资风险。

完善并严格执行应急预案

        在不久前发生的广西镉污染时间中,相信很多人都注意到了一个细节:1月15日接到河池水产部门报告有死鱼后,水产部门和环保部门当即就采样,按照正常的鱼类死亡标准如水中的含氧量等各方面来检验,检验发现是合格的。第二天,有关部门重新再去取样做更全面的检验,才发现是有重金属污染的迹象。于是当即把样送去广西自治区有关部门做进一步检测。这一细节,暴露了当地相关部门的应急处理意识和环境健康与安全意识淡漠。环境检测结果与已经发生的污染损害性后果(死鱼)出现了明显的矛盾,对于存疑的检测结果,应立即排查原因,改换检测方法或向上级汇报,到有条件的机构进行进一步检测。

        我们已经有了《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》,国务院还于2006 年制定了《国家突发环境事件应急预案》,其中第 4.3.1 部分明确要求:“突发环境事件责任单位和责任人以及负有监管责任的单位发现突发环境事件后,应在1 小时内向所在地县级以上人民政府报告,同时向上一级相关专业主管部门报告,并立即组织进行现场调查。紧急情况下,可以越级上报。”

        然而仅有国家层面的原则性规定还不够,需要各个具体负责实施的部门、单位都根据当地环境和日常工作内容,制定更具可操作性的具体步骤,并且在机构内培养环境安全文化,确保每个工作人员都有强烈的环境安全意识,熟练掌握应急步骤,遇到突发事件才能胸有成竹。

        美国也是在上世纪六七十年代自然灾害频发的情况下,经历了在应急状态下,不同地区、部门、各层级政府之间相协调的困难,才开始着手建立更为完备的应急体系,于1979成立了联邦应急管理署(FEMA)。成立之初,其负责人直接向总统汇报,目前它隶属于美国国土安全部。随后,美国又于2004年推出了国家突发事件管理系统(MINS),提供了一个全国统一的模板,使联邦、州、地方和部族政府以及私人企业和非政府组织能够一起协作,对于美国国内发生的无论何种原因、规模或复杂程度突发事件,实施从事前预防、应急计划制定,到快速反应乃至灾后重建和恢复的全链条行动。

        这一系统并非完美,FEMA隶属于主司反恐的国土安全部之下,其领导权限不足,汇报层级较多,而卡特里娜飓风后的处理不力,也曾令其饱受诟病。然而,不可否认,这一系统总体来说还是非常全面而细致的,也很好地寻求了应急处理中“灵活性”和“标准化”之间的平衡,并建立了强大的公共信息系统,对于培养主管部门和公众的应急处理素质功不可没。在FEMA的网站上,可以看到MINS每年都会发布新的应急指导方针和工具。这些都是非常值得借鉴的。应急预案,并不是制定好了就万事大吉。改进一个国家、地区的应急处理水平,是一个渐进过程,预案需要根据情势随时调整和完善,人员也需要反复培训,强化应急能力和意识,并掌握最新的信息和方法。

信息公开——为了更有效的行动

        《国家突发环境事件应急预案》对于事件发生后向上级汇报的时限做了具体规定,但缺乏对于向公众公开信息的时限。环保部《环境信息公开办法( 试行)》第十一条第一款第(五)项明确要求,环保部门应当在职责权限范围内向社会主动公开突发环境事件的应急预案、预报、发生和处置等情况。然而,就此项环境信息的公开时限,我们仅能笼统适用该法第十四条的规定,“环保部门应当自该环境信息形成或者变更之日起20 个工作日内予以公开。”环境突发事件具体情况千差万别,笼统适用“20个工作日”,是否够及时?是否足以保证公众的知情权和保护生命财产安全?这一规定显然还有待分类细化,进一步明确。

        美国联邦应急管理署(FEMA)为公众制作了一个非常人性化的信息普及网站,名为Ready(准备好)。网站拥有多达13种世界主要语言的版本,内容完全按照用户的使用需求分类,详细介绍各类突发事件的应急处理知识,既包括地震、洪水飓风、泥石流等自然灾害,也包括火灾、爆炸、化学品泄漏、核泄漏等人为灾害与污染。人们可按自己所在的州和地区查询当地情况,也可按自己的身份选择所需了解的应急知识类别,比如商家如何在突发事件中保护公司利益,居民如何保护家人,甚至还有宠物主人如何在危难中保护自己的宠物。

        应急知识部分,除了介绍各种情况下逃生的基本原则,还根据不同机构和社会部门的特点(包括家庭、学校、医院、办公场、商场、行驶中的交通工具所等等),指导人们如何在平时准备紧急情况应急物资包,物资包里至少要有哪些物品;如何拟定应急计划,家庭应急计划中,必须包含家庭成员以外的、住在其他城市的人做紧急联络人,等等。

        除了向受事件影响的人群发布警示信息,在某地发生突发事故需要援助时,这个网站还能够提供志愿者报名平台,招募事发地附近的训练有素的志愿者,前往提供紧急援助。

        而我国在环境突发事件中,瞒报现象严重;即便向上级汇报了,也怠于公众公开;即便允许新闻媒体报道,也以“维稳”之名,轻描淡写。这样反而造成公众恐慌,谣言四起,导致民众采取过激行动(抢购或大量人群出逃等),更加不利于社会稳定,公众也无法采取自我防护措施,或向政府提供积极配合和帮助。只有平时加强环境健康知识宣传,营造环境宣传文化,发生事故后向公众实时通报,并告知应该采取的保护措施和民众可以提供的协助,才能最大限度地减少事故对居民健康和财产所造成的伤害,令公众消除恐慌,建立起积极应对的信心,并主动参与到协助降低环境影响和环境恢复的行动中来。

李旸

关于 李旸

自然资源保护协会中国项目传播主管
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