温室气体报送制度如何支持美国减排?

2024-12-09 作者: 魏威

原载于财新。 作者为NRDC气候与能源项目主管魏威、NRDC顾问杭乾。 

美国温室气体报送平台覆盖了全美85%~90%的温室气体排放量,让政府能够掌握全国真实的排放水平,已成为制定气候政策和法规的重要依据,也为国家清单数据提供支撑,并在数据上形成互补,成为国家温室气体管理体系中的重要组成部分。其管理机制可为我国温室气体监测、报告与核查制度(Monitoring, Reporting and Verification, 以下简称MRV)的建立及完善提供借鉴。 

美国温室气体报送平台的经验

美国环保署2009年启动温室气体报送平台(Greenhouse Gas Reporting Program, 以下简称GHGRP),定期发布行业和工业活动年度温室气体排放数据,目的是提高美国温室气体排放数据的透明度,并支持气候政策制定和科学研究。 

GHGRP涵盖二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)、氧化亚氮(N2O)等7种温室气体,涉及42个行业和工业活动,年排放超过2.5万吨碳当量的设施/活动需定期报送年度温室气体排放数据。这些设施/活动的温室气体排放总量占全美的85%-90%。 

2008年,美国国会通过立法确定“2.5万吨碳当量”作为设施报送数据的阈值,主要目的是监控及管理排放量较高的设施/活动。任何温室气体年排放当量超过阈值的设施/活动都必须报送且披露数据,而低于该排放阈值的设施/活动则被豁免。该阈值覆盖了美国绝大部分的温室气体排放设施/活动,具有很强的代表性,且与目前我国碳市场重点排放单位的管理门槛(2.6万吨二氧化碳当量)非常接近。 

依据不同行业的特点,GHGRP会要求行业报送特定数据信息(如设施信息、位置、温室气体类别、年度GHG排放量、设备类型、燃料类型等),对涉及的排放源规定了计算方法(如燃料消耗、监测设备的选取等)。美国环保署会收集并核查这些数据,所有不涉及商业秘密的数据均对公众开放且可下载。每年秋季会公布上个报告年份的排放数据。 

为了确保报送数据的准确性,美国环保署采用多种方式控制数据质量: 

  • 通过电子温室气体报告工具(e-GGRT)填报数据时,系统会检查并向填报者提供反馈; 

  • 数据提交之后,平台会对报送数据进行自动化检查,确保数据符合规范,并将这些数据与同类设施或行业的预测值进行比对和统计分析,以核查是否存在错误; 

  • 基于自动核查的结果,美国环保署会对填报的数据进行人工审核; 

  • 必要情况下,美国环保署会联系数据报错的相关设施人员并纠正错误。 

GHGRP的数据不仅可以让政府部门、公众和行业了解主要温室气体的排放源情况,还可以用来识别大型排放源和区域排放热点,用以研究排放源在时间尺度上的变化和不同设施间排放的比较,这些都会成为制定气候政策的关键依据。 

GHGRP和美国国家温室气体排放清单之间是互补关系。一方面,清单汇总了全国温室气体排放情况,覆盖所有排放源,不论其排放量的大小。GHGRP则只统计排放量在阈值以上的设施或活动,未包含全部的排放源,因此两者的数据范围并不完全相同。另一方面,清单的数据统计更为宏观,不包括地点和设施信息,主要采用全国能源数据和其他的全国统计数据来进行编制。GHGRP则提供了排放设施或活动的详细信息,为国家清单编制提供了排放因子和活动数据等关键信息,确保了其准确性和连续性。 

总的来说,GHGRP具有强制性、时效性以及排放源覆盖范围广的特点,实现了对温室气体排放数据的强制性报送以及核查等管理要求,可为我国的温室气体数据管理制度建设提供参考。 

中国MRV数据报送制度面临的挑战

2020年发布“双碳”战略前后,我国温室气体的主要围绕着MRV开展,一些行业也相继发布了温室气体核算报告指南,如2014年油气行业发布了行业标准《中国石油天然气生产企业温室气体排放核算方法与报告指南(试行)》;2018年煤炭行业发布了国家标准《中国煤炭生产企业温室气体排放核算方法与报告指南(试行)》;2022年畜牧业发布了行业标准《畜禽养殖场温室气体排放核算方法》等。这些标准均与MRV体系建设中的排放数据报送与核算工作相关。 

目前,出于碳市场的管理需求,我国已推出了“全国碳市场管理平台”,要求年排放量达到2.6万吨二氧化碳当量以上的重点排放单位每年3月31日前报送年度温室气体排放数据。正是由于管理需求的不同,全国碳市场管理平台在功能上与GHGRP存在差异: 

一、全国碳市场管理平台主要面对碳市场,其管理范围受碳市场发展阶段限制,目前仅纳入了电力行业(2024年底计划将纳入水泥、钢铁和电解铝三个行业纳入碳市场);而GHGRP则覆盖42个行业和工业活动,覆盖范围更广; 

二、全国碳市场管理平台是以碳交易服务为导向,进行数据收集管理;而GHGRP则以基础数据收集、趋势分析以及政策制定为导向,为不同层级数据的链接提供服务; 

三、受限于数据覆盖范围和管理需求,全国碳市场管理平台无法为国家清单数据提供有效参考,而GHGRP则能够为国家清单制定持续提供更新的排放因子和活动水平数据,这是目前两者之间存在的最大差异。 

根据《巴黎协定》增强透明度框架(Enhanced Transparency Framework, ETF)的要求,中国在2024年之后需要每两年提交一次温室气体排放清单和气候行动报告(之前频率是每三到四年提交一次)。目前我国的温室气体清单数据相对滞后(最新为2018年),同时数据报送体系仍存在短板:一方面,排放数据监测和标准体系尚未形成;另一方面,强制性的排放数据报送制度和规范存在缺失。此外,现有的企业或设施级别的排放数据缺乏规范、统一性管理,难以为温室气体清单数据提供有效支撑。 

补齐监测技术和标准的短板,涉及行业和监管部门两方。行业技术难点靠行业自身解决;监管部门的需求(如排放数据信息类型、报送频次、覆盖范围等),则需要监管部门去明确。同时,也需要一个统一、规范化、且具有初步核查机制的平台去管理这些排放数据,前提要有法规和标准对为数据报送背书。这些也是《甲烷排放控制行动方案》(2023)中MRV建设的未来方向。 

国家清单数据更关注行业整体排放情况,数据详细程度远不及企业或设施级别的数据(设施级别的排放数据通常会包含很多具体信息),这种数据层级的差异导致了两者间通常难以形成直接且有效的链接。不过,美国的GHGRP表明,设施级别的排放数据可以为国家清单编制提供重要信息以及清单需要的排放因子和活动水平数据,为清单持续改善提供依据和支持。 

现阶段我国温室气体清单编制面临的另一个难题是排放因子本地化率较低。绝大多数具有代表性的排放源主要采用政府间气候变化专门委员会(IPCC) 在2006年提出的缺省排放因子及层级1和层级2的核算方法,这并不能准确反映行业和排放源的真实情况,难以满足政策制定和减排目标设定的需求,需要更为确定的排放数据做支撑。此外,由于我国缺乏统一且具有强制性的排放数据管理机制,难以有效持续追踪行业排放绩效、识别排放源特征,导致难以制定针对性的政策和战略。 

经验借鉴

由于温室气体管理涉及社会经济生活所有领域,因此清晰的职能分工是实现气候目标的关键。国际经验表明,主管单位与跨部门协作是较为有效的温室气体管理模式。在欧盟,欧盟委员会气候行动总司主管温室气体排放及气候变化政策,欧盟统计局负责数据,欧洲环境署负责气候绩效评估。在美国,环保署主管温室气体排放管理,能源部负责能源行业数据收集,国家海洋和大气管理局负责监测,交通部负责交通领域数据收集,内政部负责公共土地和自然资源的温室气体排放数据。 

温室气体排放管理的进展主要受政策驱动。因此,需制定具有约束性的相关政策,才能确保减排目标的实现。政府需要根据行业或地方排放特征制定与本国发展匹配的政策和发展战略,为温室气体管理提供指导。 

温室气体排放数据管理需要从政策出发,系统化地推进。这其中关键的是标准和规范先行,利用试点不断完善标准和规范,然后推而广之。让政策制定者、相关行业和企业从政策制定、核查制度、管理方式、技术方案等多方面同步推进,从而形成有效的管理体系。 

目前,我国温室气体排放数据的核算与报送制度有待进一步完善。考虑到温室气体数据主要用于国家气候变化战略及政策制定以及国际履约需求,这需要主管部门针对不同行业明确和统一数据报送类型和需求,并确认报送责任。 

美国GHGRP的管理机制可为我国提供借鉴。美国环保署分行业制定了排放核算方法及需求的数据类型,并集成在数据报送系统之中,从而实现了较为便捷的温室气体管理方式。我国也可通过建设一个国家级的温室气体排放数据报送管理平台来实现类似的功能,而全国碳市场管理平台已为此提供了基础。 


注释:

 美国国会依据《清洁空气法案》第114条的信息收集权力,要求美国环保署发起设立该数据报送平台。 

 所有温室气体按照碳当量折算的总和。 

 一个设施中可能包含多种排放源,如可能同时有二氧化碳、甲烷、或氧化亚氮排放源等,这种情况下,如果其中一种排放源的排放量达到阈值,则整个设施必须要披露所有的排放信息。 

 目前GHGRP可查到2022年及以前的排放数据,2023年数据将在2024年秋季公布。 

 需通过管理平台上传燃料的消耗量、低位发热量、元素碳含量、购入使用电量、发电量、供热量、运行小时数和负荷(出力)系数以及排放报告辅助参数等数据及其支撑材料。 

 IPCC 2006 根据排放因子将温室气体核算分为三个层级,层级1(Tier 1)排放因子采用IPCC 提供的缺省值,层级2(Tier 2)排放因子采用国家特征值;层级3(Tier 3)排放因子采用设施级别特征值。层级越高,排放数据越能代表真实排放水平。 

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