原载于财新。 

本文由NRDC绿色金融与经济发展项目分析师裴绍钧（Alfonso Pating）与NRDC环境健康项目主任罗伯·摩尔（Rob Moore）撰写，NRDC环境法与治理项目主管云祉婷翻译。 

2025年1月7日，加州洛杉矶，直升机在强风中向房屋周围洒水灭火｜图源: David Swanson/AFP via Getty Images 

美国加州洛杉矶的山火预计已经造成100-300亿美元的损失，随之而来的天价保险理赔，让加州本已深陷困境的保险市场雪上加霜。为了应对气候灾害造成的巨额损失，商业保险公司只能不断提高保费，限制承保范围，甚至完全终止气候脆弱地区的保险业务。但如果保险退出，谁来为灾害买单？ 

FAIR计划：最后的保险

在美国，保险是房屋的必需品，没有保险的房屋将无法买卖或租赁。然而，对于气候灾害频发地区的业主而言，保险已经变得难以获取、难以负担。以加州为例，随着多家商业保险公司撤离加州，当地业主如果买不到商业保险，将不得不选择由州政府支持和运作的保险方案，这是他们最后的选择。目前，美国有34个州以及哥伦比亚特区建立了“剩余市场”，为商业保险公司不愿承保的客户提供基础保险服务。其中大多数州都通过立法制定了“公平获得保险要求”（Fair Access to Insurance Requirements），即FAIR计划 。FAIR计划由州政府运作，为那些因地理位置、房龄或建筑类型等因素，被视为高风险而无法获得传统保险的业主，提供最后的保障。 

FAIR计划通常依靠多种资金作为赔付资金的来源，包括但不限于保费、分摊金、再保险和政府拨款等。FAIR计划提供的保险，通常比商业保险公司收取的费率要高，而且提供的保险范围较小，或只针对特定灾害提供保险。例如，在加州，FAIR计划主要以提供火灾保险而闻名；在受飓风影响严重的得克萨斯州和北卡罗来纳州，州立计划提供风灾保险；洪水则由美国联邦紧急事务管理局（FEMA）管理的国家洪水保险计划（NFIP）承保，覆盖全美范围的社区。 

如果发生重大灾害，损失索赔超过了FAIR计划的偿付能力，资金缺口如何解决？在此情况下，FAIR计划将依靠分摊金机制。分摊金是州政府向商业保险公司强制征收的费用，用于弥补FAIR计划的资金缺口，通常根据商业保险公司在该州的市场份额决定收取比例。值得一提的是，佛罗里达州、路易斯安那州以及加州，都允许保险公司通过保费附加费(premium surcharge)将部分甚至全部分摊金转嫁给非FAIR计划的投保人，包括向商业保险公司购买传统保险产品的个人和企业，这将会导致整体保险市场保费增加，FAIR计划提供的保险因而也变得更难以负担。 

例如，在加州，如果FAIR计划出现资金缺口，州政府可以根据加州各保险公司的市场份额，将资金缺口分摊给这些公司。如果一个日历年内的分摊金等于或低于10亿美元，商业保险公司可以将一半的分摊金以附加费的形式转嫁给投保人（相当于保险公司只承担一半分摊金）；如果分摊金超过10亿美元，经加州保险部批准后，保险公司可以将全部分摊金转嫁给投保人。而在佛罗里达州和路易斯安那州，无论分摊金有多少，保险公司都可以直接将成本转嫁给投保人。由于各州的保险市场相对独立，分摊金机制下，气候灾害造成的损失将影响到整个州的居民。当某地发生重大气候灾害时，受灾地区的业主及FAIR计划首当其冲；即便处于非受灾地区的业主，也将因为分摊金机制的存在，而承受保费上涨的间接损失。 

可负担的保险，前提是控制风险

随着美国各地灾害的不断发生，被商业保险拒保的业主持续增加。FAIR 计划在野火肆虐的加州、飓风频繁的路易斯安那州和佛罗里达州快速发展。近年来，气候灾害的发生有增无减，未来全美范围内FAIR计划的增长似乎不可避免。 

从长远看，为了减轻FAIR计划对州政府和投保人的额外负担，各州必须重新筹划FAIR计划的运作方式。比弥补资金更重要的是，如何在保证保险市场充分竞争、保费可负担的前提下，支持和激励降低风险的减灾行动，真正降低社区、各州面对未来灾害的脆弱性。

商业保险公司往往并不能有效帮助投保人管理风险、降低风险。许多业主是在保费上涨甚至被拒保时，才第一次知道他们的房屋深处高风险地区。而即便投保人主动采取措施降低潜在灾害对房屋的影响（例如房屋采用防火材料），保险公司通常也不愿意因此降低保费，毕竟去核实减灾行动、在保费计算模型中引入新变量可能需要额外成本甚至复杂的审批手续。 

与商业保险不同，FAIR计划作为各州居民最后的保障手段，不能依靠放弃承保来控制风险和损失。因此，由州政府运作的FAIR计划有实质的动力帮助投保人降低风险。此外，FAIR计划自身还可以成为减灾服务的提供商，FAIR计划可以协调州应急管理办公室，提供房屋抗灾能力评估，专业人员将根据房屋所在地区的主要潜在气候灾害（如西部的野火、中西部的冰雹或龙卷风、东南部的飓风等）指出可能的薄弱环节并提供具体的改进方案。除了向FAIR计划投保人提供减灾信息之外，州政府还可以动用安全资金来推广更具气候韧性的屋顶、提供防御空间等。通过与具体的减灾措施相结合，FAIR计划可以有效降低高风险地区财产保险的成本。 

除通过FAIR计划直接影响投保人的风险管理，各州还需要加大行动力度，通过更广泛的气候适应措施，降低房屋业主面临的风险，包括但不限于加强建筑规范、采取前瞻性的气候适应计划、采用更严格的土地使用标准、改善湿地保护和洪泛区管理等。如果州政府和私营部门能够联合起来积极开展气候适应行动，再加上业主自身积极实施减灾措施，那么气候灾害造成的财产损失最终将有望减少，因极端天气造成的保险赔付有望降低，商业保险公司和FAIR计划面临的风险也可能减少，高风险地区和社区能够持续获得更好的保护。综上，具体的减灾措施和长远的气候适应行动，将有助于降低保险索赔、稳定保费，使高风险地区的业主能够持续获得负担得起的保险。

激励韧性建设

目前，已经有一些地区开始行动，通过减灾与气候适应行动增强社区的抗灾能力，进而保障FAIR计划的长期可持续性。阿拉巴马州推出了“加固屋顶”（Fortified Roof）计划，国家洪水保险计划（NFIP）则向社区和个人提供帮助，以减轻洪灾影响。上述计划通过保费折扣等方式，直接激励投保人采取减灾措施；并通过与政府机构合作获取资金、实施大规模减灾项目，以期进一步降低系统性风险，确保FAIR计划财务稳定，有能力为高风险社区持续提供基本保险。 

以阿拉巴马州保险部的“加固屋顶”计划为例，该计划为高风险地区的房屋提供专门设计的屋顶加固方案，同时鼓励保险公司为自愿加固屋顶的房屋提供保费折扣。通过州政府干预，形成了房屋屋顶更坚固、保费更低、保险公司潜在理赔更少的良性循环。其他州也可以采取类似干预措施，降低房屋保费，提高社区抵御气候灾害的能力，创造更可持续的建筑环境。 

保险本身并不能解决气候危机，但可以是降低气候灾害的杠杆，通过更具抗灾能力的建筑来保护高风险社区。减灾行动能够降低房屋和社区的脆弱性，因而可以成为FAIR计划的有力补充，既使社区更加安全，又减轻保险计划的财政压力，让身处高风险地区的业主能以更低的价格获得保险。 

近年来，商业保险公司接连撤出加州，FAIR计划为加州的业主提供了最后一道安全屏障。然而仅有FAIR计划是不够的，一方面FAIR计划的基础保障功能不足以帮助居民抵御大额财产损失，另一方面大火造成的巨额资金缺口使得FAIR计划的运行也面临诸多困难。要解决气候灾害下的保险困境，需要政府、保险公司、居民及私营部门积极行动，通力协作。可以说，除非保险公司、州政府和私营部门能够联合起来降低气候灾害风险，否则买不到、买不起的保险，终将使气候灾害损失成为业主的不可承受之重。