李莉娜 创绿中心气候与金融政研部研究员

杨富强 自然资源保护协会能源、环境与气候变化高级顾问

会场外景

2013年6月初有新闻报道，在国际航协第69届年会 上，一项关于碳减排方案被多数成员接受而获得通过。中国和印度等航空公司表示反对。减排方案包括如下减排目标：到2020年，年均燃油效率提高 1.5%；2020年实现碳中和增长；在2050年将排放量削减至2005年的一半。这一方案将在2013年9月召开的国际民航组织（ICAO）大会上提 交并磋商谈判。中国和印度航空企业认为，该方案没有考虑到发展中国家和发达国家航空公司之间的差异，碳中和方案也缺乏可行性。中国航协认为应该加强相互了 解，应遵循联合国气候变化框架大会（UNFCCC）的共同带有区别责任等原则，考虑到发达国家和发展中国家的区别以及新兴市场快速发展的航空业，采取较为 灵活的方式解决不同的意见和分歧。在国际民航组织（ICAO）的谈判会上，应该采取什么方式取得共赢，共赢的基础是什么呢？在波恩6月气候谈判会议上又有 什么反馈呢？

在6月3日第38届科技咨询附属机构召开会议并审查议程，在一项条款中这样载明，“用于国际航空和海运交通的燃料产生的排放应该在本次会议中讨论。”发展 中国家认为，国际民航组织（ICAO）和国际海运组织（IMO）在处理温室气体排放时，应该遵循联合国气候变化框架委员会（UNFCCC）的原则和规则来 处理航空和海运部门的排放问题。发展中国家注意到在国际海运组织（IMO）第65届海运环保委员会上，也就是在2013年5月做出的“加强技术合作和技术 转让，提高船舶能源效率”的决定，认识到国际气候变化框架大会（UNFCCC）的原则特别是关于共同带有区别的责任（CBDR）的原则和各自能力的原则 （RC）。同时国际海运组织（IMO）已经在这之前向国际有关单位通告，共同带有区别的责任（CBDR），不是应对气候变化的障碍。

古巴代表中国、巴西、印度、阿根廷等19个国家提出了关于在海运和航运交通中应该尊重《气候变化公约》的基本原则和规则。在《京都议定书》中有明确的条款 载明，附件一国家应该与国际民航组织（ICAO）和国际海运组织（IMO）一起工作来，努力限制或者减少国际海运和航运交通中的温室气体排放。因此在国际 海运和航空交通中任何措施都不应该在暗地里对国际的贸易有所限制。区分发达国家和发展中国家的不同责任应该在本部门得到认可。在国际海运和航空交通中采用 的任何措施应该综合评价其对发展中国家社会、经济和环境的影响。应该遵循取得共识的规则，在应对气候变化的措施应该是全体性（不是排他性）和透明性。加强 资金、技术和能力建设。进一步在联合国气候变化框架大会（UNFCCC）与国际海运组织（IMO）和国际民航组织（ICAO）加强沟通和交流，加强互相理 解。国际海运组织（IMO）已经对《气候变化公约》的基本原则有了认识并做出了一些折中，现在应该加强与国际民航组织（ICAO）的沟通，体现《气候变化 公约》的基本原则。在国际民航组织（ICAO）讨论的基于市场的措施（MBMs）都应当基于双方的同意并且是自愿性的基础上。单边的措施应该完全避免，多 边的任何措施不应该转变成资金的筹措。

在会上日本、韩国、新加坡、美国和澳大利亚的代表发言，表示他们在国际海运（IMO）和国际航空组织（ICAO）的问题上有不同的观点。他们强调说，在第 65届海运组织的海运环保委员会上，在技术转让的决议中，尤其是在序言段落中明确的表明，共同带有区别的责任（CBDR）不能用来限制国际海运组织 （IMO）的活动，认为在海运和航部门不适合采用共同带有区别的责任（CBDR），因为民用飞机注册和管理与国家脱钩，基本联系不起来。这些部门管理是比 较复杂的问题。国际交通部门的问题应该由国际海运组织（IMO）和国际民航组织（ICAO）来处理，因为各成员国都已经在应对气候变化采取行动了。国际交 通部门处理这些以国家权限管理不到的排放泄漏的问题。国际海运组织（IMO）和国际民用航空组织（ICAO）在海运和航空领域比其他部门领先在提高节能和 减少二氧化碳排放。他们有很专业的精神可以值得信赖，在处理的问题上没有歧视，因此联合国气候变化框架大会（UNFCCC）应该尊重他们取得的成绩，额外 的外加负担会破坏国际间的合作。

可以明确地看出，尽管各国代表对国际海运和空运部门的气候变化减排问题有不同意见和观点，但并不反对《气候变化公约》基本原则和具体措施的结合，并得到组织成员国代表的一致同意。谈判需要智慧、耐心、折中和平衡，要取得共赢多赢。

在联合国气候变化框架委员会（UNFCCC）下，各国并没有要求承担他们的国际空运和海运的排放和减排的责任。在《京都议定书》下他们也没有排放的责任。 联合国的气候变化的制度对所有其他部门的温室气体排放，除了空运和海运以外，都要控制。1997年联合国有关机构把减少空运排放的责任赋予了国际民航组织 （ICAO）。国际民航组织（ICAO）是联合国的一个机构，有191个成员国。该组织需要制定一个合适的气候变化的应对机制。但是直到今天，该机构仍然 没有完全做好这一点。没有一个国家也没有一个航空公司在目前要负责他们的国际空运和海运的温室气体排放。

飞机燃油的排放大约占全球温室气体排放的5%。除此之外，飞机飞行所遗留的影响，比如飞行凝迹和卷云也导致了相当程度的温室效应。空运目前占到人造气候变 化的温室气体排放的14%。最令人担忧的是，空运排放是按每年4%的速度增长。二氧化碳在空运部门的排放从1990年到2006年几乎增加了一倍。如果没 有减排的话，国际航运和海运排放量可能在2050年增长300%-400%，并且占到整个全球温室气体排放预算的30%。如果温升要保持2℃的目标的话， 空运部门必须要减少排放。

国际空运排放面对着一个特殊的挑战，因为计算一个国家的具体排放量非常困难。比如说计算某个国家排放是根据飞机加油地点，是根据飞机的起始地，还是根据飞 机的终点来计算。另外的困难是，飞机排放的分配有着公平和公正的问题，谁应当来付国际空运排放的成本。大家有一个共识，富有的国家和贫穷的国家在应对气候 变化中应当有不同的责任。根据《气候变化公约》共同带有区别的责任和各自能力的原则表明，发达国家有历史排放的责任并且有能力来首先应对气候变化，因此应 该带头减排并提供资金支持减排。但是在国际空运部门，发达国家和发展中国家是在一个平等的基础上进行竞争。大多数空运排放源从1970年以来主要是大型飞 机造成的。根据国际民航组织（ICAO）的数据，累积的国际空运排放从1974年到2009年，有几个发展中国家的航空公司已经位列于排放最高的航空公司 之中。中国排列第六位，并迅速上升。

欧盟表明要应对气候变化的强烈意愿并将采取行动，条件是如果国际民航组织（ICAO）不能强有力的行动并且承诺做出规划减少空运的排放。由于国际民航组织 （ICAO）的进展十分缓慢，还没有取得成员国一致同意来设立减少空运排放的强制性目标。在这种情况下，欧盟决定从2012年开始，所有的飞机到达或从欧 盟起飞都应该计算他们的排放量并且将他们都包括在总量控制和交易方案中（EU ETS）。

欧盟决策马上遭到了强烈的抵制，特别是中国、印度和美国等多国的抵制，批评欧盟单边的方案将会遭致贸易战和侵犯国家主权。经过几个月的紧张磋商和谈判，欧 盟宣布暂停指令，法律中的一部分条款撤回，也就是国际飞机2013年暂不执行欧盟的排放交易方案，允许国际民航组织（ICAO）成员国同意制定一个基于市 场的措施方案来限制国际航空排放的增长。欧盟强调，欧盟暂停一年时间，使国际民航组织（ICAO）能磋商制定一个有效的框架并且设立时间表来达成一个全球 基于市场的机制和一个技术和管理措施的较高减排的目标。除非国际民航组织（ICAO）取得了明显的进展，否则原先的规定将在2014年1月1日开始重新执 行。

在最近的国际民航组织（ICAO）2010年全体大会上，成员国通过一个雄心勃勃的目标，在2020年要达到碳中和零增长，也就是说从2020年以后，通 过采用各种减排的方式使碳排放都稳定在2020年的水平上而没有任何排放增加。三年一次的国际民航组织（ICAO）大会在2013年9月再次召开，成员国 将要磋商谈判若干个经过提议的方案来达到碳中和目标。第一个方案，非市场的一揽子措施，包括技术改进和管理方法的提高。第二个方案，基于市场的措施 （MBMs）框架，提供一个指南和规章，支持国家、地区或部门基于市场的措施（MBMs）。第三个方案，建立一个全球的基于市场的措施（全球MBMs）， 包括全球整个航空部门的所有排放。

非市场的一揽子措施在国际民航组织（ICAO）以及大部分的航空工业都得到广泛的一致认可。非市场的一揽子措施能够综合、折中在技术、管理和基础设施上改 进的方法，并使航空业达到可持续发展。国际民航组织（ICAO）已经设定了若干规定，执行一系列的技术和管理改进措施，包括每年2%的燃油效率提高目标和 减少本部门全球二氧化碳排放。最近有的报告比较了各种方案的减排潜力。在所有的减排方法中，尽管非市场的措施长期上减排非常重要，但它不能在短期内很明显 的减少排放缺口。报告也指出，这三类措施，尤其是地区的基于市场的措施，其减排交易能够在短期内能发挥较大的减排潜力。

基于市场措施的框架能够统罩国家、地区或部门的减排行动。它提出一个指导性的原则和自愿实施为主要内容，在其他国家注册的本国飞机也应该包括进来。基于市 场措施的框架在某个国家应当能够包括在主权空间的所有空运排放，但是最大限度也只包括了空运部门总排放的22%。许多国家同意基于市场措施的框架不应该扼 杀全球基于市场的措施实施，因此大家建议如果一个全球的基于市场措施的方案被采用的话，基于市场措施的框架方案将会被取消。

许多国家同意全球基于市场的措施方案将最终能取代地区的模式。国际民航组织（ICAO）已经提出了下面三个有关全球基于市场措施的方案。第一，强制性的抵 消中和，并将产生的收入用于气候资金。第二，强制性的抵消中和但不产生收入。第三，全球的总量和交易体制。国际航空交通协会（IATA）代表了航空工业， 最近全体选中抵消方案。该协会认为抵消方案在管理上简单易行。但是有些组织认为，在各种的选项中，只有总量和交易机制能够有严格的总量控制和限制抵消的利 用，将会在航空部门中做到真正减排。百分之百抵消的方案将会导致排放在本部门中不会导致真正的减排。它的最本质的原因是，抵消是通过投资在其他部门，而不是航空部门，购买减排量来抵消。因此对推进部门的减排目标的落实并没有带来真正上的意义。

在航空业中产生的资金用来支持气候变化的行动，一种方案是在机票的价格上征收几十元作为气候资金的收入。根据《气候变化公约》的原则即共同带有区别的责任 和各自能力，以及“净零效应”的原则来实施的话，并不能分清哪些旅行者是从发展中国家和发达国家购买的机票，除非这个系统得到明显的改进，能够从总体上辨 明分清发达国家和发展中国家的旅行者的数量，在统一征收后再将收集的规定的资金返回到发展中国家，返回的比例如何计算可以通过磋商谈判取得一致意见。

中国在国际民航组织（ICAO）中讨论关于航空部门减排的时候，要考虑到各种方案对中国的适用性。不要回避难点问题，要坚持原则，争取共赢。中国民用航空 的发展速度很快，各种基础设施、民航设施、航站楼的建设、航空调度、技术的改进、航天生物煤油和培训等等都很有节能潜力。中国民航总局在制定“十二五”航 空节能减排的方案中，已经做了大量的工作，有了比较好的基础。因此在谈判中，一味坚持一些基本原则，而没有提出来自己的方案和措施应对气候变化减排，只能 处于一种被动的状态。中国在国际航空的节能减排，应该认识到承担的责任。在各种方案中，有一些方案是跟国内的“十二五”节能减排以及长期的规划是比较一致 的。在这种情况下采用比较好的方案，就有理有据。另外中国在城市的碳市场减排试点中，上海的试点选择了航空业作为减排的一个部门。这些方面综合起来都能够 发挥中国在国际民航组织（ICAO）谈判中的分量和说服力。磋商谈判的要点是全局、折中和平衡，争取共赢多赢。 

注：本活动得到阿拉善基金会中国民间气候变化专业人才培养计划的支持