“保护地共享”研讨III:自然保护地与社区协同发展

2022年12月22日

12月22日,“保护地共享”系列研讨第三期会议于线上举行。会议由北京林业大学经济管理学院、北京林业大学国家公园研究中心、中国野生动物保护协会国家公园及自然保护地委员会和NRDC主办,中国林学会、东北虎豹国家公园管理局和青海省林业和草原局协办,珲春市林业局承办。 

国家林业和草原局自然保护地管理司二级巡视员张德辉、中国野生动物保护协会国家公园与自然保护地委员会主任委员张希武、珲春市人民政府副市长刘林波为会议致辞。来自野生动物主管部门、地方政府、科研机构、社区与环保公益组织的200多名代表参加了会议。 

实现生态保护与绿色发展并行,促进人与自然的和谐共生,是建设有中国特色的自然保护地体系的重要工作。这其中的一项关键议题是协调自然保护地与社区的关系,并建立长效治理机制促进社区参与自然保护地建设。国家在《建立国家公园体制总体方案》中指出,要构建社区协调发展制度,包括建立社区共管机制、健全生态保护补偿制度和完善社会参与机制。与会专家围绕自然保护地与社区协同发展的路径与模式展开讨论,从不同相关方的视角分享了各自的实践和面临的挑战,从而共同探索解决方案。 

国家林业和草原局自然保护地管理司二级巡视员张德辉表示,自然保护地是我国生态文明建设的重要载体。自然保护地与社区协同发展是我国自然保护地建设的长期目标之一。从1956年建立第一个自然保护区到现在,我国已建设一万多个各类自然保护地,总面积占国土的18%。 

他表示,目前政府在进行保护地的优化整合,并完善相关法律。去年,国务院正式批准设立了首批5个国家公园,今年又批准了《国家公园空间布局方案》。我国自然保护地内生活着大量的社区人口。妥善处理社区关系,是保护管理工作者的必修课。国家颁布了多项政策,倡导参与式社区管理,鼓励环境友好型社区活动,并创建公益岗位,构建社区共管与发展机制。 

中国野生动物保护协会国家公园与自然保护地委员会主任委员张希武指出,由于我国人口众多,自然保护地建立较晚,自然保护地内及其周边分布有大量社区居民,如何妥善处理好自然保护地管理与社区发展之间的关系,是自然保护地治理体系改革需要重点考虑和关注的问题。社区共管是实现冲突化解和利益共享的重要方式,能够有效提高自然保护地的保护管理效果。 

他表示,我国自然保护地建设管理过程中,已开展了大量社区共管工作,但在社区共管实践中仍面临一些问题。在我国自然保护地管理体制机制深入改革的关键时期,基于自然保护地的发展现状以及社区共管的有关政策导向和经验,有必要进一步对我国自然保护地社区治理的实现路径、模式等进行深入研究,推广成功经验,加强示范引领,形成可复制、可推广的经验和模式。 

珲春市人民政府副市长刘林波表示,珲春通过开展国家公园社区参与项目,引入社区力量共同打击盗猎。这项举措不仅解决了耕地周边和集体林区的猎套问题,还增加了当地社区居民的工资收入,形成了一套可复制的国家公园社区参与管理的成功经验,加快推动了保护地和社区协同发展。珲春市区域内目前虎豹种群成倍增长,数量和密度居全国之首。 

NRDC中国生态保护项目主任华宁在发言中提到,刚闭幕的联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会上通过了“2020年后全球生物多样性保护框架”。框架提出,要通过保护具生态代表性、连通性和公正治理的自然保护地体系与其他有效的区域保护措施,确保到2030年全球30%的陆地与海洋得到有效的保护与管理。我国在建的国家公园体系不仅具有生态代表性,也是旨在保护生态系统的连通性与多样性,并保障国家公园内与周边人与社区福祉的重大工程。我国国家公园建设过程中共建共管、协同发展的治理模式探索,也将贡献于全球保护目标的实现。

在研讨交流环节,北京林业大学国家公园研究中心主任张玉钧认为,国际上普遍将入口社区作为国家公园社区系统的一项重要表现形式,并致力于完善政府与社区的合作共管模式。这是由于入口社区与国家公园在组织管理、发展目标、土地利用、形象展示、居民构成和经济发展等各方面都有着紧密的联系。他以美国黄石大提顿国家公园的杰克逊小镇为例,介绍了入口社区在制定总体规划、分区布局、生态系统管理、经济发展和生活质量保障方面的国际经验。 

他强调,国家公园入口社区除了有助于保护生态系统的连续性和完整性,并为国家公园提供完善的支持服务以外,还能够助力区域的联动发展。我国国家公园周边社区类型以农村社区为主,普遍经济发展水平较低。国家公园入口社区能够依托国家公园提供的动力来源,发展人地和谐的生态产业,实现生产生活方式的绿色转型,以点带面推动周边社区发展。 

对于我国高质量发展国家公园进程中的入口社区建设路径,张玉钧建议首先应明确入口社区的定义和设立条件要求,其次要基于可持续发展目标编制科学合理的入口社区发展规划。在管理原则上,入口社区也应实行严格的生态系统保护,以确保国家公园生态系统的连续性和完整性。另外,应通过提供公共设施等方式,使入口社区具备完善的国家公园服务功能。还应建立共建共管制度以解决土地资源管理权属和使用方式的冲突,促进国家公园与入口社区共同发展。

中国野生动物保护协会国家公园与自然保护地委员会副秘书长闫颜探讨了社区治理与国家公园全民共享机制。她从资金保障、生态补偿、经营管理、社会参与、国际交流与合作五个方面总结了国家公园全民共享的机制和路径,并从自然资源管理的复杂性,生态环境与自然资源的公益属性和我国自然保护地管理当前面临的问题三个角度阐述了国家公园全民共享、全民参与的目的和意义。 

闫颜表示,在当前我国自然保护地投入仍然不足的情况下,要实现自然保护地的长久、可持续发展,全民共享机制是方法,是路径,更是目标。社区治理是全民共享的重要内容之一,我国在自然保护地社区治理方面已积累了许多成功经验,应当总结并推动形成可落到实处的改革举措,通过转变理念、调整政策、完善机制、更新措施等方面促进社区治理在自然保护地治理中真正发挥作用。此外,在我国传承千年的融入我们生产生活方方面面的传统文化、民族文化中蕴含着丰富的生态平衡、自然资源可持续利用的思想和实践,在自然保护地改革和社区治理工作中也要重视这些传统自然保护知识的挖掘、运用和保护,使自然保护地在乡村振兴、传统文化保护传承方面做出应有的贡献。

北京林业大学经济管理学院教授谢屹以延边州珲春片区为例,介绍了东北虎豹国家公园与社区和谐发展的一些研究发现与思考。研究团队在珲春地区选取了51个村的534个农户,结合实地调研和政策梳理,厘清了选定社区的社会经济特征及资源利用情况。 

研究发现,社区居民对国家公园建设、野生动物保护、限牧禁猎等方面的认识水平较高。比如,95%以上的受访农户能够明确说出东北虎豹国家公园的主要保护物种。农户对虎豹公园管理政策的了解程度与认同程度有待提高,仅有10%的农户表示对虎豹公园的管理政策完全了解,6.7%的农户对虎豹公园的管理政策完全认同。研究还发现,东北虎豹国家公园珲春片区与周边社区协同关系现状总体良好。但短期内,国家公园的建设也对种植业、养殖业等社区居民生计产生了一定程度的影响,应当予以重视并从可持续发展角度完善相关的管理政策。 

谢屹表示,为进一步加强东北虎豹国家公园与社区的协同关系,促进生态保护与社区发展的和谐共进,建议促进土地规模化集约化经营,加速种养产品生态产品的价值实现,完善野生动物肇事补偿机制,拓展农户保护参与渠道,并提升国家公园社区工作能力与体系建设。应重点扶持发展生态体验、当地特色手工艺制造等产业,建立“东北虎豹国家公园”的公共品牌。在严格控制规模、有限度新建配套设施的前提下,充分利用当地居民的住所和生态环境监测设施,提升体验的同时,惠益于民。 

在随后的圆桌讨论中,来自国家公园管理部门、学界、环保组织和社区的代表就协同发展的实践经验和挑战展开了研讨。 

东北虎豹国家公园管理局生态保护处孔维尧博士介绍,虎豹国家公园园区野生动物损害补偿得到了中央财政资金的保障,虎豹局也与地方政府和包括环保组织在内的各方合作开展了贫困户一户一岗、黄牛小区、社区巡护等的社区共建尝试,并取得了初步的成果。未来,虎豹公园社区共建除了完成国家总体建设方案要求的建设任务外,还需要依靠长期、全区域的社会发展规划项目支持,转移园区内农业人口,实现产业发展与转型。地方经济的高质量发展不能完全依靠财政转移支付,还需要在政策引导和支持下充分发挥市场作用,并在政策制定过程中充分听取社区意见。 

珲春市林业局动植保科刘国庆表示,如何保护好野生动物同时兼顾民生,是珲春市林业局近两年的工作重点。与环保组织共同开展的“社区共管”联合巡护就是这方面的一个重要实践。共管社区已增长到五个。除了在反盗猎上取得很好的成效外,也通过劳务补助增加了他们的收入。珲春市林业局也在通过与乡村振兴相结合等形式,进一步探索如何将这样的一种模式可持续地开展下去,并能给农户带来更多的收益。 

汪清县林业局复兴镇林业站站长范加利认为每年联合清山清套成效显著,但人与野生动物冲突依然存在,在已大力开展的人虎安全宣传教育基础上,还需要探索更好的创收形式,实现增收与避损。

东宁市林业和草原局虎豹公园工作专班主任主任李勇表示,东北虎豹国家公园东宁局除了在片区内落实防火责任,建立村镇联络预警机制以外,还积极推动木耳基地升级等片区内产业转型发展,通过投保景区责任险、确定党建融合共建协议等形式提升村民的防范保护和转型意识,并支持共建行动。 

社区共管一队(中土门子村)队长于东喜介绍,他带领的由6名村民组成的巡护队,在珲春林业局的指导和NRDC、WCS等环保组织的支持下,过去一年清理了100多个猎套,并在村屯开展了野生动物保护宣传教育活动。在巡护途中,他们经常看到黑熊、狍子、野猪、水獭等动物的踪迹,虎豹又回来了,这在二十年前是很少见的。巡护队对盗猎分子起到了震慑的作用。他表示,巡护是他们的责任与使命,尽管冬季雪深,巡护困难,他们也会坚持做下去。 

野生生物保护学会中国项目首席代表王爱民认为,社区参与保护从根本上需要解决三个问题:动力、权利和能力。让社区在保护中受益是解决参与保护的动力问题的核心;明确社区在参与保护的行动中能做什么,不能做什么,是解决权利问题,提高保护效率的根本保障;开展培训,使社区在参与保护中具备相应的保护技能和知识,是社区最终实施保护行动的关键。 

最后,北京林业大学经济管理学院教授谢屹为“保护地共享”系列研讨会进行闭幕总结。他表示,由跨学科专家学者、自然保护地及生物多样性保护管理人员、拥有丰富工作经验的基层人员等多利益相关方一起针对自然保护地与社区协同发展进行的这些深入交流与讨论和形成的对策建议,可以为相关政策及管理工作的完善与优化提供有针对性和实操性的决策参考。 

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