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题目:奥巴马为应对气候变化和降低碳排放提出新计划
作者:弗朗西丝·拜内克
发表时间:2013-07-15

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我们可能会忽略些什么(2012年1月30日)

林明彻,自然资源保护协会中国气候与能源政策主任

杨富强,自然资源保护协会能源、环境与气候变化高级顾问

       国家发改委正式对外公布了2011年10月29日关于开展碳排放交易试点工作的通知,确定北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点。国家发改委在通知中制定了试点工作的目的,明确总体思路、工作目标、主要任务、保障措施及进度安排。通知同时也具体要求研究和做好试点管理办法、基本原则、总量控制目标、指标分配方案,建立监管体系和登记注册系统,建设交易平台,以及支撑体系建设等。在近几年,北京市、上海市和天津市相继成立了有关交易中心,做了大量的前期准备工作,积累了丰富的经验和教训,为上述工作奠定了很好的基础。俗语说“智者千虑必有一失。”在开展试点的工作中,我们可能会忽略些什么呢?

       CO2减排规划要尽早明确排放转折点(排放顶峰)。按照目前的碳排放速度不加制约的话,到2020年中国二氧化碳排放将可能占到世界总排放的25-30%。中国大城市的人均碳排放已超过世界上许多大城市。在中国的许多城市和省级碳排放规划中,很少做出有转折点的CO2减排路线图。城市和省级的长期(2030,2050)规划中,能源消费和CO2排放仍是上升趋势,支撑工业、制造业等高能耗产业的发展。这种指导方针,仍是把经济发展与能源和碳排放挂钩,而不是脱钩。这种规划会固化高能耗的发展模式、方式和经济结构,产生对高碳排放发展路径的依赖,使今后的任何改变都要付出更艰巨的努力和更高成本。因此在城市和省级的CO2减排规划中,应对气候变化的规划要有较长的时间段(2050,至少到2030),并标示出CO2排放上升阶段、排放顶峰和下降阶段。排放的倒“U”曲线的顶峰应尽早出现。譬如,城市减排规划应在2020与2025之间出现顶峰, 而省级减排规划应在2025与2030之间,甚至更早的时间段出现顶峰,以应对日益严峻的气候变化的挑战。减排顶峰期出现越迟,以后付出的成本越大。这样的减排规划使总量控制目标与时趋严,也符合投资者的预期,即碳交易市场的价格走势趋高,从而鼓励减排。当总量控制目标由相对量减排转为绝对量减排(顶峰以后),成熟的碳排放交易市场就能充分发挥它的功能。

       做好以控制和降低煤炭消费总量为核心的能源规划。在五市二省范围内严格控制煤炭的消费总量并且逐年下降。这些城市和地区的人口密度高、空气污染严重。空气中大部分污染物来自于煤炭燃烧和汽车燃油尾气排放。在城市规划中建立合理的产业布局。城市在严格控制煤炭消费总量的同时还要注重引入清洁能源,尤其是气体燃料如天然气。在制定城市能源规划方面,北京已经成为先驱, 煤炭消费总量在“十二五”末比2010年减少600万吨。中国可再生能源的利用已经有了长足的发展,其中太阳能、风能和地热能都得到广泛的应用。政府要制定相关的政策来鼓励清洁能源的发展。在碳指标的总量控制和分配上,以及碳基金的使用上,要鼓励清洁能源(天然气和可再生能源)替代煤炭的项目和行动,并给予较高的权重。

       重视试点的共性和多样性问题。五市二省的碳排放权交易试点的最终目的之一,就是为逐步建立全国碳排放交易市场提供经验和支持。中国开展碳市场的研究和摸索时间不长,各地的能力参差不齐。为了全国碳市场的建立做准备,或将来在各试点省市之间开展交易,很有必要分清哪些领域和规定是共性问题,以避免相互冲突。国家发改委应组织一支精干的队伍研究全国碳排放权交易市场的共性问题,包括数据统计报告、核查方法的一致性和可比性、温室气体排放清单和范围、重要的交易原则和相关规定等。与此同时,要鼓励各试点省市根据本地的条件和特点,结合学习国外的模式的基础上,例如欧盟、澳大利亚、日本、美国等模式,提出本地交易的模式。尤其是在交易指标方面要有多种尝试。中国目前推行的能源强度和碳强度等相对指标能否交易?如何交易?如果转化为节能量和减碳量进行交易,会产生什么样的问题?各试点省市的模式要多样性,不要模仿搬抄,鼓励模式创新,允许失败。

       地方立法工作要先行。碳排放权交易和碳市场建立的首要条件之一,就是要有坚强的法律体系作为依据和支柱。碳市场与金融市场、股票和证券市场一样,每时每刻都有大量的交易产生,也随之会发生各种商业纠纷,需要有力的法律为依据,进行裁决与惩罚。有些相关机构,例如监管体系和核查体系,要有明确的管理权限的授权,能够及时处置和处理产生的问题。各试点省市的人大常委,根据碳排放权交易的特点和要求,公布专门的法规和法令,规范、指导和约束各利益攸关方,其中包括有关政府部门和交易中心。地方发改委不能也不应该充当裁判者。试点的五市二省都有很强的地方立法权限和实践经验,可以先行先试。

       排放源和排放清单要统计全面。应对气候变化的重点不仅仅是能源消费产生的碳排放,还包括土地利用、绿色植被、消除热岛效应、建筑物色调涂层、低碳应用技术、城乡协调措施等等。除了CO2,还应把其它的温室气体也一起加于考虑,尤其是有机垃圾的处理上,所产生的甲烷要应予重视。除了建筑、电力、工业排出的温室气体外,土壤、植被和垃圾占到温室气体总量的35%左右。目前,主要收集和减少的温室气体有二氧化碳CO2、甲烷CH4、氧化亚氮N2O、全氟化物PFCs和六氟化硫 SF6。这些气体都可以折算为等效二氧化碳。由于中国植被率低和计算统计方法不完善,生物质能的碳汇作用在减排规划中强调,但暂不参与交易。

       紧密结合其它政府部门的相关重点项目共同推进。在开展碳排放权交易试点工作时,要了解并紧密结合其他有关部门的重点工作同时进行。显然,碳排放权交易与节能目标、可再生能源目标密切相关。例如在电力部门的碳指标可按电量分解,这样可再生能源发电企业就可以有碳指标出售,增强可再生能源的竞争力,激励可再生能源发展。碳减排有很强的减少其它污染物排放的协同效应,碳排放权也可以与硫化物、氮化物,颗粒物等污染物减排相挂钩,提升碳排放权交易价值,达到共同减排的效果。值得注意的是,五市二省也恰恰是环保部的污染物重点控制地区和煤炭消费总量控制地区,如何相互结合,要特别给予重视,不要只把注意力仅集中在碳减排方面。另外,这些地区雾霾严重,威胁公众健康,公众意见很大,已到非治理不可的地步。PM2.5颗粒物的治理尤其困难,借助节能减排减碳和碳交易市场,注意研究一下如何将PM2.5颗粒物的治理结合起来。

       根据碳排放权交易市场的供需变化调整策略。环保总局之前曾在某些地区和城市开展过二氧化硫排放权交易的试点工作,后来陆陆续续都中断了。其中的一个重要教训是,交易的供需双方参与者很少,交易量不大,交易成本过高导致交易市场无法继续维持和运行。由于一个市的管辖范围比较窄小,交易量可能不大。因此要密切注意市场的供需变化,提高交易量。必要的时候扩大交易范围,从市管辖区域扩展到周边地区。如果排放总量控制目标不是与时趋严,以及初始碳价过低的话,也会导致交易量减少。交易量是衡量碳交易市场是否成功的一个关键指标。

       积极推动碳税在五市二省开展试点工作。国家财政部门和环保部多年来支持了国内顶尖的研究单位开展碳税的研究工作,已具备多种可行方案可供选择。有关政府部门是否征收碳税仍举棋不定,难点是无法预料实施的效果。碳税可助推碳交易市场的试点和建立。碳税赋价值于碳,企业的节能减排减碳可以增加收入(减少交税)。碳交易市场的初期,交易量少,运行规则不成熟,投资者对碳市场价格的不确定性很敏感。碳税在初期交易市场的功用,实质上就是固定的碳市场价格,而中远期的碳市场价格只会比碳税高。因为投资者预期碳税会逐步提高。全国成熟的碳市场建立需要一个较长的时间,在试点的初始期间,碳税可以是碳市场的初期固定价。如果初始碳税或初始碳价过低,其作用就很难发挥。碳税可以与碳市场并存。如果碳交易市场的价格信号能充分传递信息的话,碳税也可转为其它用途或取消。

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