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题目:“雾霾反击战”:中国开始实行污染源监测及信息公开制度
作者:琳达·格里尔
发表时间:2014-01-14

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中国核安全监管体制改革建议(2012年3月2日)

正值日本福岛核事故一周年纪念和中国“两会”召开之际,NRDC(自然资源保护协会)中国核安全项目经过向相关各领域专家咨询,以及深入调查研究,现公开发布这份《中国核安全监管体制改革建议》(正式报告全本将于今年6月完成)。

中国核安全监管体制改革建议
李晶晶 林明彻 杨富强 Jason Portner *



 

【摘要】2011年的福岛核事故对全世界的核电发展产生了巨大的影响,面对中国核能高速发展的趋势和巨大的规模,核安全监管凸显不足。应加快中国核安全监管体制改革,理顺核安全的政府管理职能;按照核安全监管所需的独立性、权威性、有效性和专业性的要求,尽快把国家核安全局从环保部剥离,成立新的核安全监管机构,直属国务院管理。加强核安全文化建设。同时加快《原子能法》和《核安全法规》的制定。

       2011年3月11日百年不遇的大地震和海啸引发了日本福岛核事故,时隔一年,福岛第一核电站触目惊心的爆炸现场及核泄漏事故的画面仍历历在目,问题至今尚未得到完全解决。此次核事故不仅让东京电力公司和日本政府面临巨额赔偿,多家电力公司亏损严重,还造成日本多所核电站关闭,导致日本全国电力供应紧张,生产和生活用电受到限制。相关核污染对核电厂周边地区的民众健康、食品安全、日常生活、生态环境等造成了极大的危害。日本福岛核事故引发全球再掀反核浪潮,各个核电大国纷纷采取了各种审核和检查的手段,加强本国核能生产和实施运行的安全性。德国将于2021年底前关闭国内所有的核电站;瑞士宣布国内所有核电站达到使用年限后将不再使用;日本陷入“脱核”与电力供应不足的夹缝中,进退两难。

       中国政府高度重视核安全问题。2011年3月16日,在福岛核泄漏事故发生后的第五天,温家宝总理主持召开国务院常委会,并做出四项决定:要求立即组织对中国核设施进行安全检查,排查安全隐患;加强正在运行核设施的安全管理;全面审查在建核电站;严格审批新上核电项目,抓紧编制《核安全规划》和调整完善《核电发展中长期规划》,在《核安全规划》批准之前,暂停审批新的核电项目,包括开展前期工作的项目。4月15日到8月5日,由环保部国家核安全局、发改委国家能源局、中国地震局等多部门联合组织的国家民用核设施检查团,对中国在役和在建核电站进行了全面安全检查。检查报告的结果已经上报国务院,等待国务院的批复。9月27日,国务院总理温家宝在全国节能减排工作电视电话会议上重申“在确保安全的基础上高效发展核电”的核电发展战略。

       在保障核安全的技术设计、设备制造、场地建设、运营管理、风险等级评估的各种环节中,中国面临的首要和最迫切的问题就是,是否要在核安全监管体制改革中,建立权威的、独立的和专业的国家核安全监管机构。

1、中国面临着核安全监管的巨大挑战

1.1中国正处于核利用的高速发展阶段,核安全监管问题凸显不足
       到2011年11月为止,中国共有14台核电机组在役运行,装机容量共计1188万千瓦;在建的核电机组有27台,容量共计2989万千瓦。据中国电力企业联合会统计,2010年全国核电站发电量总计747亿千瓦时,占全国发电总量的1.77%。按目前核电的发展速度,预计2015年的装机容量可以达到4000万千瓦,核电发电量约占总发电量的5%左右。国家发改委在2007年10月发布的《核电中长期发展规划(2005-2020》中提出的目标是,到2020年核电运行装机容量争取达到4000万千瓦,在建容量1800万千瓦。据悉目前正在调整的核电发展规划有可能将2020年中国核电运行装机容量目标提高到8000万千瓦,比2007年制定的计划高出一倍。2011-2020年中国的核电高速发展,在世界核电发展历史中,也仅有此例。随着经济和社会发展的需要,核能将得到更广泛的利用。但与之相应的设计可靠性、建设单位资质、设备制造质量和运行管理人员资格的审核等都远远落后于核电的高速发展,核安全监管急需加强。

       核安全监管的“百年大计,安全第一”的宗旨受到挑战。中国经济发展“大干快上”的思路在核电发展上也依然存在。中国许多部门忽视安全和质量、盲目发展的惨痛教训不容忽视。在核电发展中一旦发生核泄漏重大事故,几十年的辛苦努力将付之东流,核电发展将遭受惨重的打击。在政府的有关部门,仍然把要努力完成核电发展规划视为首要任务。有许多人认为,中国不会发生像日本福岛那样叠加的自然灾害,中国核电厂采取的措施已足够应对类似核事故,希望核电建设早日开禁,保证按期完工投产,甚至把美国近期在佐治亚州建造两个三代核电站视为新一轮核电发展的浪潮。在任何时候,核电的发展必须以安全作为生命线和发展前提,而不是以计划或指令为前提。任何发展都不能以牺牲公众的安全和人类赖以生存的环境作为代价。核电的安全不仅要有先进的核电安全技术,还要求核电工业自身能够在核电站选址的安全、管理运营的安全、抵御外部事件的安全、紧急事故处理的安全、核废料处置的安全等各方面严格要求自己。此外,还必须有一套与现行核电发展相适应的、独立的、权威的、有效的核安全监管体制和法律基础,来保证核电发展和核能利用的安全。

1.2 中国需要改革现有的核安全监管体制
       中国在推进核能利用的过程中,重视核安全问题,先后加入了有关核能安全的国际公约,建立了一系列与国际接轨的核与辐射安全法律、法规与标准,努力建立健全核安全监管以及核事故应急体系。但是随着中国核能利用和核能技术的发展,核安全监管的任务日趋繁重,监管难度也日益加大,已经不能与目前中国核能的发展速度和规模相适应。日本福岛核事故发生后,国家能源局增设核电司。环保部国家核安全局在原来一个司的基础上拆分为三个司,包括核与辐射安全中心和6个辐射安全监督站,核安全监管人员增加到近千人。与此同时,国防科工局也新增设核应急司。但是除了人员编制和经费增加之外,中国的核电安全监管在独立性、权威性等方面仍维持原来的管理架构,仍然难以应对核能利用迅速发展所面临的严峻挑战,中国核安全监管体制需要进行改革,建立一个独立、权威、专业、有效的国家核安全监管机构。

2.中国核安全监管体制改革的建议

2.1 理顺政府核安全的管理职能,提高核安全改革的有效性
       2008年国务院大部制改革以后,中国核行业的政府主管部门有两家,一是由国家发改委管理的国家能源局,负责核电管理职能。另一个是工信部管理的国防科工局,负责除核电之外的核燃料循环、军工核设施管理和国家核事故应急。核安全的监管和环境政策部门是环保部国家核安全局,环保部对外保留国家核安全局的牌子,由原环保部的核安全管理司(去年年底拆分为三个司)承担具体工作。此外,核行业的管理和协调还涉及到科技、公安、卫生、交通、国土资源、铁路、民航、军队等其他部门。

       与其他核电大国相比,中国的核能行业和核技术利用政府管理部门设置较为复杂,职责存在交叉和划分不清的问题,管理效率亟需提高。如国家能源局与国防科工局在核电技术的研发、国际合作、新一代反应堆的研究开发、铀资源前端和后端管理等方面存在一定程度的职责划分不清问题;国防科工局与国家核安全局在核材料和放射性废物监管方面存在交叉的问题;国家能源局与国家核安全局在核安全法规的制定和反应堆操纵人员资质管理等方面存在交叉的现象。另外,核安全监管没有实现高度集中,较为分散,例如,1999年颁布的《国防科技工业军用核设施安全管理规定》以部门规章的形式,规定国防科工局(原国防科工委)负责军工核设施的安全监管,包括核设施安全技术评审、许可证管理和日常监督;但是《民用核设施安全监督管理条例》中又规定国家核安全局对全国核设施实施统一监管。部分民用核设施因其部分时段的用途,也被划入军工核设施进行管理。这样的管理机制造成了不同机构监管,职能交叉,监管资源和技术力量分散。应进一步明确政府主管部门、核安全监管部门、企事业单位的安全职责,理顺相互之间的协同关系。

       中国政府的核行业发展主管部门,因其强势,有可能拿国家的政策决策去保证以速度和规模为表征的核能发展规划,而忽视安全的重要性以及其他保障条件。因此,需要设置能够与核能发展主管部门相独立、相制衡的核安全监管机构,实现政、监分离。制定程序使核安全监管部门能够参与国家核能发展战略决策,充分考虑安全因素,确保安全与发展的统一性落实在核安全监管部门严格的审核、监督和检查中。

2.2 强化核电安全监管机构的独立性、权威性
       日本福岛核事故的重要教训之一,就是国家核监管机构的独立性,以及确保获得国家充分授权开展有效监管的能力欠缺。
监管的独立性要求安全监管体系具备以下条件:
     (1) 在结构上具有独立性,独立于其他政府体系和核行业企业,并拥有足够的监管权力,避免受到不正当的影响;
     (2) 在操作上具有独立性,拥有足够的人力资源和经费来源,拥有独立的专业的技术能力;
     (3) 在文化上具有独立性,在机构的管理层和员工层之间建立和培养强有力的、独立的安全文化。

       监管的权威性要求核安全监管机构在安全监管领域具备绝对的话语权和决策权,由其颁发的安全许可证是涉核活动的必要条件。在涉及安全的问题上,核安全监管机构应具有一票否决权。
目前环保部国家核安全局承担核安全监管工作,但没有独立的人事权、财务权和外事权;不能根据核领域的专业特性自主选拔人才,经费受制于人;也没有权力自主决定与国际机构之间的交流访问。总之,国家核安全局在决策上没有权威性和独立性。国际原子能机构指出,中国国家核安全局不是一个完整实体,组织构架不清晰,影响到监管的有效性和对监管职责的履行。核安全监管与环境保护在管理方式和工作特性上存在很大差异。作为国家政府的一部分,国家核安全局很难摆脱政府部门制定和履行政策的要求,以及执行政府指令的强制要求。

       按照政监分离的改革要求,核安全监管职责应从环保部中剥离,独立于政府主管部门之外,类似于国家电力监管委员会,拥有独立的法人地位,在国务院直接领导和授权下,履行核安全监管的职责。分散于国家其他主管部门管理的核安全问题,例如国家发改委下属国家能源局的核电安全规划和工信部除核电之外军工核设施的安全监管应一并划归给国家核安全监管机构。同时明确规定权力和责任,避免有些事务多头管理,有些事物无人管理以及权责不清的弊端。还应将核与辐射安全中心划归国家核安全监管机构,为其提供专业的技术支持;将环保部的全国放射性废物的安全监督管理工作等涉核工作相应的转移到国家核安全监管机构。

       国家核安全监管机构对不符合安全规定的核设施或核活动具有干预和停止运行的权力,对违规违法行为有进行制裁的能力来保证中国核安全监管体系的机构的独立性、权威性和有效性。

2.3 保证核电监管机构权力的制衡
       监管机构不是权力的终点,依然需要被监督。当独立核监管机构作为一个独立的行政机构时,本身有很大的自主性和自由度,需要制衡,在制衡中达到相对的平衡。谁来监督监管机构,保证监管机构能够有效地行使权利,是制衡机制需要回答的问题。在法律上,中国已经制定了一系列与核安全相关的法律和法规,对核安全监管机构的职责和权力有明确的规定。在行政纠纷解决机制不能解决问题时,还应有司法的诉讼途径可以选择。另外全国人大及其常设委员会,是最高国家权力机关,人大会议有权监督核安全问题,了解核安全监管机构是否有效承担了法律规定其必须履行的公共职责,并采取纠正措施。

       核安全监管机构要定期邀请国际原子能机构组织对中国核安全监管体制展开同行评议,从国际监管标准上要衡量对核安全监管的有效性和专业性。公众、民间组织等也应当发挥监督核安全监管机构的作用。公众对安全和环境问题有着切身利益的思考,核安全监管机制应该设计平台与公众进行良好的沟通,保障工作的透明度,自觉接受社会公众的监督。

2.4 加强核安全监管的组织体系建设和专业能力建设

       监管机构须雇聘足够的、具备履行其职能和职责相应能力的专业人员。监管机构需要寻求一个或多个顾问机构提供专家意见和咨询,但是在审查和评定运行者提交的资料时,不应只听信顾问或营运者所做的安全评定,因此监管机构须有一个全职班子,既能够做出监管审查和评定,又能够评估顾问所做的评定。

       人力资源不足和专业的核电安全管理人员的缺乏是中国核安全监管面临的最大挑战之一。美国是世界上最早实行独立核安全监管的国家,有104座核电站,美国核管制委员会US NRC(U.S. Nuclear Regulatory Commission)有近4000名核安全监管的工作人员,负责监管核设施(核电厂、研究堆、核燃料循环设施等)、核材料、辐射防护和废物管理等。中国政府已经意识到核安全监管人员的数量与中国核电的发展速度和规模不相匹配,于2011年下半年将国家核安全局扩编后,环保部下的核安全局局机关加环保部直属的核安全中心和6个地区的监督站,编制达到1000人。核安全监管人员的扩编,在一定程度上可缓解核电安全监管人手不足的问题,但是增加的人员依然不足。

       另外,由于核设施的安全标准、监管技术体系和硬件设备的专业性,对监管人员的专业素养和工程经验要求严格,一个新人需要经过相当长的培训才能具备履行安全监管的能力。这种培养不仅需要理论知识上的培训,还要依赖于工作中的锻炼和经验的积累。由于收入的差距,优秀的人才往往从监管机构向核电厂流失。如何探索出一个有效的人才培养模式以应对核安全监督人员的需求增加,是中国核电发展需要解决的问题。中国的核安全监管机构对核安全关键技术的科研能力也较弱,没有自己的科研试验验证,不利于对新的核电技术做出独立的评估判断。

2.5 加强核安全文化的建设和核与辐射安全信息的透明性
       国际原子能机构在1991年出版的《安全文化》(INSAG-4)中首次提出了对核安全文化的定义:“核安全文化是存在于组织和个人中的种种特性和态度的总和,它建立一种超出一切之上的观念,即核电厂的安全问题由于它的重要性要保证得到应有的重视”。核安全文化的建设应该包括两个方面的内容,一是对核行业自身安全意识和安全行为的全员培养,包括从组织结构、人员设置和制度建设来保障安全文化的贯彻执行;另一个是对社会公众进行正确认识核能利用和核安全态度的教育。

       历史上影响较大的核事故,如美国三哩岛核事故和前苏联切尔诺贝利核事故的发生,虽然有技术和设计上的缺陷,但是运行人员的失误或者错误操作是管理上和安全文化上的缺陷所造成的。福岛核事故在很大程度上与选址、设计、安全监管不谨慎、紧急后备设施缺乏以及人为应对错误有关。随着中国核电发展速度和规模的不断扩大,建设核安全文化的需求也日益突出。快速的发展对核专业人员的需求越来越大,核电骨干管理人员被稀释到更多的建设项目中,大量原来没有核安全文化意识的外部非核领域人员,如外部承包商、建造单位的农民工等的加入使核安全文化受到忽视和冲击。

       核安全监管机构的角色是规定一个最低的安全标准,并督促被监管者重视和履行安全要求。在符合最低安全标准的基础上,被监管者对更高安全标准的追求才是实现核安全的保证。安全标准的最终落实,有赖于企业自身的安全意识和行为。要想有效地减少核电建设和运营过程中的安全风险,必须通过不断培养核设施运营企业、核行业主管部门、核安全监管部门乃至整个社会的自我约束能力和完善相关组织机构、人员设置、制度建设,将核电安全的道德需求深入到企业价值观,建立一套科学而严密的规章制度和组织体系,激励全体核电从业人员遵守核电安全的规章制度,鼓励员工提出对不安全因素的质疑,领导发挥卓越的带头作用,员工之间互相评估和监督,每个人都养成安全第一的良好的工作习惯。

       随着中国核电建设规模化的加快发展,厂址从沿海扩展到内陆,核电安全日益受到社会和公众的关注。很多公众对于核能的理解缺乏科学依据,谈到核能有些人就会想到原子弹爆炸的画面。因此,有必要加大对公众正确认识核能的教育。只有正确了解和认识核与辐射,并掌握正确的防护措施,才不会在核事故发生时发生广泛的公众恐慌、大规模的溃逃和极端行为。

       核电厂周边的居民对核电厂的批准、建设、运营各个阶段都应有知情权和参与权。公众参与和核安全信息公开是衡量核安全文化成熟的一个主要标志。美国的《信息自由法案》规定,除非涉及到国家安全的信息,公众可以通过有效途径获得核电厂的相关信息。如何在保密和公开之间寻找一个平衡点是关键的问题。信息的透明和公开从监督角度来讲,可以使核安全监管机构和核电运营企业更加注重核电安全。核安全的信息公开应该由国家核安全监管机构通过网站进行信息的公示,但是由于目前国家核安全局并非实体机构,没有自己的网站,只是环保部下属的一个司的页面,没有信息公开的自主权。

       核安全文化和信息的透明披露,还要求核安全监管部门与核电企业之间及时和透明的信息沟通。信息的不对称不仅使核安全监管部门与核电企业双方沟通不畅,延误事件的处理最佳时期,也容易引起公众的恐慌和极端行为。应该建立相关的制度和措施,鼓励实现核电企业与监管机构之间保持信息透明化和对称性。另外核安全监管机构应该建立一个综合的核安全档案信息管理系统以保证信息的全记录,分析跟踪并与利益相关方保持透明交流。

2.6  加强核安全立法,尽快制定《原子能法》和核安全法规
       目前中国关于原子能方面的法律只有《放射性污染防治法》,还没有一部统领核活动的上位法。中国于1984年首次启动《原子能法》的立法工作,由于中国核工业主管部门不断调整,使立法进展非常缓慢。核行业相关的管理部门各自为政,缺乏一个更高位阶的权力机构组织协调,也是阻碍《原子能法》出台的原因。

       《放射性污染防治法》于2003年10月1日起开始实施,一些其他相关管理条例有些从颁布至今已经20多年了,难以适应新的核电发展形势和核工业格局。中国多个部门涉及核安全的监管,由于各自背景、宗旨和行业的限制,造成权力的分散和重复。上位法的缺失也导致无法协调各部门之间的关系,监管活动没有充分的和法定的依据和授权。核安全监管机构的权威性不够,与承担的监管任务极不相称。行业管理部门的任务和职责也没有在法律上给出规定,该部门所设立的各类行政许可也只是依据相关的行政法规。这些都需要法律上的规范,通过立法来明确各部门之间的职责界限,并由法律来保障。所以政府必须制定和建立完备的政府设置、法律和监管框架,并在此框架下进行明确的职责分工。核安全的公众参与和信息公开也应在法律给与体现。《原子能法》的制定和审定耗时较长,在此之前要加快核安全法规的出台。

2.7 建立核安全基金
       在加强相关核事故预防的同时,需要及时完善中国核损害赔偿机制和核损害赔偿的法律建设。目前中国核损害赔偿的主要依据《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》这一法规性文件,该批复明确了在核电站或者核设施的营运者应当对核事故所造成的人身伤亡、财产损失或者环境受到的损害承担赔偿责任。受到核事故损害的自然人、法人以及其他组织有权请求核事故损害赔偿。其中明确了营运者的赔偿额度和国家补偿的额度。核电站的运行者和乏燃料贮存、运输、后处理的营运者,对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为3亿人民币;其他营运者对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为1亿元人民币。核事故损害的应陪总额超过规定的最高赔偿额的,国家提供最高限额为8亿元人民币的财政补偿,对非常核事故造成的核事故损害赔偿,需要国家增加财政补偿金额的由国务院评估后决定。

       目前中国从事核能开发利用的企事业单位均属有限责任公司,对潜在核事故所造成的损失,缺乏足够的赔偿能力。虽然在核电站运行之前或者乏燃料贮存、运输、后处理之前,营运者必须购买足以履行其责任限额的保险,但是如果发生像福岛那样大规模的核事故损害,各类生命财产、环境损失等的赔偿将是天文数字,远远高于国家提供的最高额度的财政补偿,不能确保受害人得到及时有效的赔偿,也不利于社会的稳定和核电的可持续发展。如果对于核事故赔偿有专门的基金来源和管理制度,一旦发生核事故,赔偿的时效性将会大大提高。

       2010年经国务院批准,财政部会同国家发改委、工信部印发了《核电站乏燃料处理处置基金征收使用管理暂行办法》(财综[2010]58号),明确凡拥有已投入商业运行五年以上压水堆核电机组的核电厂,应按照实际上网销售电量和0.026元/千瓦时的标准缴纳乏燃料处理处置基金。可以参考乏燃料处置基金的征收管理办法,建立核安全基金,用于做核损害赔偿的补充。通过这样强制性、低费率、长期性的征收机制来支持应对核事故发生时的资金问题。

       核安全基金的使用范围、活动、限额以及批准权限要有严格的规定,核安全基金应由第三方管理,实行审批、支出两条线。第三方管理机构要保证用于赔偿的基金部份的保值和升值。基金的其余一部分可用于行业安全技术的研发和安全管理办法的更新。核安全文化教育也可由核安全基金支出。

2.8 加强核安全管监部门的核安全国际合作
       中国核安全监管机构应该加强国际核安全领域的交流与合作,强化本国的国家安全标准,推动核安全的不断进步。加强国际、地区和国家核事故应急准备的响应能力,并建立快速反应机制。福岛核事故发生后,国际社会在统一核安全标准、分享各国核安全经验和监管能力方面的工作均由各国的核安全监管部门负责。目前国家核安全局不是中国参加国际原子能机构大会的常驻代表团成员,也不是各类谈判预案的共同制定和会签单位,没有自己的途径代表中国在核安全国际事务中发挥作用。这与中国和国际社会高度重视核安全的目标不相符。国际原子能机构与中国的联络是通过中国国家原子能机构(国防科工局),而目前国家原子能机构既不负责核能发展规划,也不负责核能安全监管,在一定程度上国家原子能机构还代表核行业的管理部门。多次的政府机构改组都没有在核安全的驻外国家小组成员机构得到相应的改变,导致核安全国际合作上的格局与国内核安全的监管不相适应。这些对中国核安全监管的独立性、权威性、有效性、专业性都带来一定程度的影响。中国的核安全监管的国际交流也应该由国家核安全监管机构来承担,国家核安全监管机构与国际原子能机构的沟通和互动应该有自己的直接程序和渠道,建立直接沟通架构。

2.9 核安全监管机构应该参与到每一层次的核事故应急预案的制定并对核事故的应急提供技术支持
       《核电厂核事故应急管理条例》明确规定,针对核电厂可能发生的核事故,核电厂的核事故应急机构、省级人民政府指定的部门和国务院指定的部门应当预先制定核事故应急计划。核事故应急计划包括场内、场外和国家核事故应急计划,另外还包括核电厂主管部门的核应急计划、核安全监管部门以及军队的核应急计划。目前核电厂运营单位制定场内核事故应急计划,经主管部门审查后,由国家核安全监管机构审查、批准后备案。核电厂所在的省级地方政府制定场外应急计划,报国家核事故应急机构审批。国家核应急计划由国家核事故应急机构制定。核电厂的场内和场外应急计划须在首次装料前12个月上报,经审查认可,运营单位才可以实施装料。

       国家核事故应急协调委员会由工信部国防科工局牵头,现在国防科工局既不是核电厂的主管部门,也不是监管部门,平时对核电厂的设计要求、运行状况并不了解,也不具备监测手段和技术评估能力,一旦出现核事故,不可能进行技术判断和决定技术措施,无法有效防止核事故的扩散。省级相关政府部门由于人员和专业性的限制,承担场外核安全应急计划的制定的能力有限。而国家核安全监管机构日常就负责核电厂的安全监管、事故调查、辐射监测和场内应急,对核电厂的设计运行、事故评价有深入把握,对核电厂选址、设计、制造、建造、运行、退役进行全过程的监管,能够对核事故应急提供有效的信息和技术支持。应充分利用国家核安全监管机构的人才和技术资源,确保国家核安全监管机构参与审查每一个层级的核应急计划制定,对可能发生的核事故的控制提供有效的干预措施和技术解决方案,并在核事故发生时全程跟踪核事故进展,提出处理建议,拿出事先制定的不同的应对措施。核事故应对预案需要做到百密而无一疏,胸有成竹。

3.小结 
       中国核安全监管体制改革的当务之急是要尽快成立新的核安全监管机构,以适应中国核能利用发展形势的要求。核安全监管机构应满足独立性、权威性、有效性和专业性的要求。政府核行业的主管单位应与监管机构独立并行,相互监督和制衡。早期厂址审批、设计批准证书、建造和运行联合许可证、市场准入和退出等权限应归属新的国家核安全监管机构。发改委能源局和环保部主管核电发展规划、政策和环保标准制定和监测。新的国家核安全监管机构应直属国务院,有足够的核安全权威和处置能力。具体地讲,将现在的国家核安全局从环保部剥离出来,成立国务院直属的国家核安全监管委员会,这是上选方案。如考虑到政治因素,也可以退而求其次,成立国务院直属的国家核安全局。目前,要特别强调如下几个问题。

(1) 国家核安全监管机构的审核程序应更苛刻。一个新核电站从申请到运行要进行三个阶段审核批准。第一是早期厂址审批,包括自然因素(地震、海啸、洪水、龙卷风等)和人为因素(爆破、恐怖分子袭击、大型飞行器撞击等)的考量。风险因素级别要提高和加严。第二是设计批准书,重点包括安全性能审查。第三是建造和运行许可证,包括有严格的管理和工程人员资格审查。核废料的处理也是上述审查中的一个重要内容。一般来说每一步骤的审批都需要耗费大量时间和资源才能顺利通过,这种看似漫长和繁琐的程序,保证了核电运行安全和核电长远的稳步发展。

(2) 严格审查核设施(包括核电厂)的建设单位和监理单位的资质,无经验和有不良记录者不得承担建设项目。严格考核和培训核电管理人员和工程人员,建立高质量和高水平的资格认证。中国核电的发展速度要与过硬的管理和技术人才培养相适应,宁慢勿快。

(3) 加强核安全文化的建立和提高信息透明度。核电与生态和生命紧密相关,政府、监管机构、公司和管理单位在意识理念、行为准则、机构设置、人员培养、制度建设中,要深植和履行核安全的文化理念。加强公众在核与核泄漏方面的知识普及和教育,实事求是,不片面夸大或缩小安全因素。尤其是在紧急核事故的应对中,要及时、准确、透明地公布事故进展情况,防止恶性的大面积溃逃事件的发生。

       警钟长鸣。中国目前在许多部门的安全监管和安全保障,应是重中之重。占世界核电发电总量6%以上的四个国家中,美国(31%)、法国(15%)、日本(10%)和俄罗斯(6%)),有3个国家发生了严重的核泄漏事件。中国在2020年前很可能在核电规模上进入前两名。核电是把双刃剑,必须要安全第一。建立新的全面核安全监管机构应列政府议事日程的首位。

*作者:
李晶晶,NRDC中国核安全项目研究员
林明彻,NRDC中国气候变化与能源政策项目主任
杨富强,NRDC能源、环境与气候变化高级顾问
Jason Portner,NRDC中国核安全项目助理
 

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